人权是宪法的价值表征，相对于民主价值而言，具有目的性和终极性，而相对于平等、自由、安全、幸福等价值而言，又具有综合性和母体性。

客观来说，我们经常面临忽视宪法规定的情况，缺乏遇到社会问题时通过宪法途径解决问题的自觉性和主动性。在基本权利的规定上，重新调整基本权利体系，并增加新的基本权利类型，如退休人员生活受保障、残疾公民受帮助等权利，进一步明确了基本权利的内涵。

而且仍然有3.1%的公务员选择的答案为依法治民，这种理解实际上与依法治国的本质涵义相悖。目前，我国已经建立起以宪法为基础、以《民族区域自治法》为核心的民族自治地方立法体系。在社会日益纷繁复杂的背景下，各种国家权力在运行中出现了一些新情况新问题，其中有相当一部分涉及宪法。宪法的理念集中体现在国家、社会和个人的关系上，正确处理这一关系必然要树立权为民所赋，权为民所用[19]的权力观，逐步提升个人面对国家的主体地位，凸现人权价值，使保障以人为本的立法、制度调整与改革呈现扩大趋势。[18]（五）宪法、国家与社会的关系需要进一步调整在学术逻辑上，我们通常都强调宪法的国家根本法属性，但是宪法与国家之间究竟是何种关系？对此，我们仍缺乏在国家核心价值观层面上挖掘宪法的功能。

对此，参加修宪工作的王汉斌回忆指出：在通常情况下，修宪应以前一部宪法即1978年宪法为基础。在82宪法修改审议过程中，曾有诸多设立宪法委员会的意见和建议。而行政主管机关为了贯彻上级的指令和任务就必须干预商会自治的一些事项，这正是行政机关一公共行政组织关系紧张的关键所在。

商会自治组织应该具有如下的本质特征——法律自治主体性，即能够有效参与并决定特定社会公共事务管理，特别是针对商会组织体内部及会员切身利益的事务享有决策权。在此背景下，公共行政组织自治就其拓展的经济关系和行政法律关系的有效运作而言，最低程度的行政合作机制的建构是必要的，与行政机关的协作是合作性的，基于互信、合意的行政活动的表现。反思现行的双重监管体制所导致的公共行政组织自治法律管理制度的矛盾冲突，笔者认为，在大力提倡现代行政法治过程中，应积极推进政府转型，对待发展成长中公共行政组织的自治问题，应该适度采取一种低姿态。[19]Introduction to Publications of the Selden Society,VII(London,1903),xviii-xix(VoL I of the yearbooks of Edw.Il).转引自【美】E·博登海默：《法理学：法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社1998年版。

[23]我国民间商会的自治尽管还存在一些制度上的障碍，但是随着我国行政法治建设的深入，公共行政组织的自治必将得到进一步的发展。遵循国家权力与自治权关系的研究路径，[8]分析当前我国公共行政组织自治所面临的困境，能够较好把握公共组织自治问题的首要矛盾和基本特征。

正是温州的业务主管单位相对放松规制的管理模式使得温州民间商会表现出其他地区少有的活力和自治性。这里明确指出了民政部门等行政机关与公共行政组织是领导与被领导关系。此外，政府还会根据经济社会发展的需要，在行业协会的成立及其组织上采取或多或少的政策或是法律控制措施。但是从另一角度看，过度放任的政策，可能逐渐使政府失去对私人企业的有力控制。

2004年10月19日，温州市人民政府发布了《关于鼓励和支持行业协会实行安全生产自律管理的意见》（温政发【2004】62号)。[7]国家和社会的矛盾和摩擦，最集中地体现为自治方面问题。能够与其他独具法律主体地位的组织或个人平等谈判和交涉相关利益问题。商会自治性规则的运用及其解决问题的能力，应该以国家行政权和商会自治权的相互合作为框架。

一、公民权与行政权的冲突与对峙：行政法治视野下的公共行政组织自治关于我国公共行政组织的产生及其自治性问题的理论背景分析，学者们主要基于这样两个维度而展开：市场失灵与政府失灵理论以及国家与社会关系理论。商会的运作和发展，仍然需要依赖于政府财政拨款和补贴、政府提供的项目经费、营业性收入。

进入专题： 民间商会 自主治理 行政法治 多中心治理 。在一定程度上，国家与社会关系的紧张除了二者之间利益交割和争夺之外，还在于它们的权力运行机制不同，前者是自下而上型，后者为自上而下型。

1、自治权的法律属性及其主体地位尚待明确公共行政组织的法律主体地位的获得，决定民间商会自治组织能够有效参与并决定特定社会公共事务管理，特别是针对行业组织体内部及会员的切身利益享有决策权。不仅如此，他们对当前这一主体的法律主体自治性的看法也是大多持保留态度的，差别只是程度不同而已。诚然，温州民间商会组织的法律权益保障机制的建构，是基于维护自身的权益和解决其与行政机关或其他行政法律关系当事人之间的争议，向国家机关依法提出行政复议、诉讼等权利体系。[13]行政法学界似乎达成了这样的共识：公共行政组织如果能够得到法律、法规及规章的明确授权，可以成为授权性的行政主体。政府和民间商会等多种力量的动态协作过程，最终将形成一种多中心、互动式治理模式，从而为开创公共行政组织发展的新格局奠定坚实的法治基础。依据上文确立的行政权一自治权关系的研究路径，考察研究温州民间商会在现实生活中表现出来的法律主体性问题，情况并非如前所述。

[1]从法学的角度来看，公共行政组织的自治应具有其形式和实质的标准。[20]俞可平主编：《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年版，第214页。

显然，在我国现行政治体制下，行业组织以及其他社会团体如果得不到执政党的支持，最终将很难得到发展。因此，各级政府应该积极进行制度创新，探索符合市场经济要求的社团管理体制，充分发挥工商联在组织和引导民间商会发展中的作用，积极创造条件促使民间商会走向真正的自治。

在这一过程中，许多民间商会及其商会会员单位奋力争取政府解除规制，并且要缩小他们认为本来不合法的公共政策的规模，减弱公共行政的势力。这个多中心治理运作的主要表现为：政府进行强有力的行政指导和宏观监控，利用一定的组织优势进行调控和协作，以政府法律规制为中心，设置长效的法律权益保障体系作为支撑，充分发挥公共行政组织的自治权和自治职能对于经济社会的能动作用和创造精神。

国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组织是有关行业、学科或者业务范围内社会团体的业务主管单位。[12]因此，目前，将公共行政组织的行为视为公法行为，还是私法行为，抑或公权和私权的混合体，国内学者尚存争议。人类社会中的自我组织和自治，实际上是更为有效的管理公共事务的制度安排。其二，经费上缺乏自主性。

[9]朱英：《论发展商会和行业协会需要解决的几个问题》，《华中师范大学学报》（人文社会科学版）2002年第4期。[23][法]托克维尔：《论美国的民主》(上卷),董果良译，商务印书馆1997年版，第221页。

[3]余晖：《行业协会组织的制度动力学理》，《经济管理》2001年第4期。[21]因此，妥当处理自治权与行政权的关系，既是一个由自治到行政法治的过程，也必然是一个多中心治理的过程。

[5]公共行政组织自主治理是特定的群体自己组织起来，在不依赖外部代理人的情况下，为解决群体所面临的共同问题，增进共同利益而进行自主协调，并由此制定相应有效的制度安排。此外，尽管最新一些政策和立法动向，设定的行政机关和公共行政组织将是一种指导与被指导关系，[11]但行业商会在各级省市县内的发展，都是得到了地方党委的大力支持甚至直接推动。

根据近些年来我们对温州民间商会组织的实地调查和实证资料的总结分析，温州民间商会在发挥自治作用、实施自治机制时，存在如下许多难以突破的问题。通常，在一些运作较好的商会，新当选的领导人员或者是理事单位的赞助经费也会占到一定比例。2、自治权力的来源缺乏法律依据百余年前，德国著名行政法学者奥托·迈耶倡议依法律行政，特别就其中要素提出了积极意义的法律保留原则，以符合民主主义、法治国及权力分立原理，保障人民权利，防止行政之恣意滥权。温州行业协会被誉为是真正的民间商会。

[19]借用这句经典法学老话，笔者认为，面对公共行政组织自治权与行政管制权日益显现的矛盾冲突，引入一种行政法层面的权利义务架构分析来解决这一难题，尽管可能会遭遇各种实际困难，但是这种行政法治意义上的制度安排，必将有力地满足和应对当下一些困扰公共行政组织自治过程中的逻辑上的谬误和制度上的障碍。根据该条例规定，我国对社会团体实行分级管理、双重管理的模式，由民政部门进行登记管理，各政府部门进行业务管理。

当自治权需要得到行政法律救济时，法律权益保障与行政机关的权力行使必然形成一种博弈和对峙。[17]但调查资料表明，温州大多数商会自治权的行使具有明显的依附性，这主要体现在以下几方面。

自我管理与国家干预之间的对立是在有关政治秩序的谈论中经常被提到的，现在这种二分法已经过时。自治权的法律属性不明确，导致法律主体地位的不明确。